摘　要：传统的由政府供给公共服务的单一供给制存在着诸多弊端，从这些弊端入手，在深入分析的基础上得出由以政府为单一供给主体的供给模式向以政府、市场主体、民间组织等共同参与的多元化供给模式的转变是公共服务供给发展的必然趋势，并试探性地给出多元供给的制度设计。
　　关键词：公共服务：单一供给；多元供给
　　中图分类号：C939　文献标志码：A　文章编号：1002-2589(2010)12-0014-04
　　
　　二战之后，无论是资本主义国家还是社会主义国家，国家主导社会福利领域、经济领域的事务已然成为一种趋势。从“摇篮到坟墓”的福利制度使“福利国家”广为人知，但是高福利制度是把双刃剑，在带给公民高福利的同时，也会导致政府负担过重。传统的科层制政府难以高效地分配庞大的社会福利和日益膨胀的福利开支所产生的“挤出效应”使得私人投资受到损害，急剧增加的社会事务导致政府疲于应付，公共服务质量下降等等。在这样的时代背景下，学术界关于提高政府效率的理论如雨后春笋般蓬勃发展，比如新公共管理理论、重塑政府理论、政府再造理论、多中心治理理论，等等，在建设和谐社会的理论中也能找到提高政府公共服务能力的字眼。为了提高政府的公共服务供给能力，首先我们要研究的是传统的公共服务单一供给制的弊端是什么。
　　
　　一、传统公共服务单一供给制的困境
　　
　　现代社会经济发展迅速，人们生活水平迅速提高，需求也不再表现为过去比较单一的物质追求，已经上升到一个相对较高的层次，不同阶层不同地区的公众的需求是不同的，总的说来就是需求呈现多元化，这无疑对政府提出了更高的要求。传统的思维是，由于公共产品的非竞争性和非排他性，以及公众的“搭便车”行为，公共服务理应而且只能由政府来提供。长期以来，事实也的确如此，但是这种由政府单一供给的机制在新时期下已经暴露出诸多弊端，政府时常心有余而力不足。
　　
　　(一)垄断导致低效与资源浪费
　　长期以来，政府基本上集中了所有的公共资源，承担着几乎所有公共产品的供给，几乎垄断了所有的公共服务。这不仅导致政府机构庞杂，而且还造成了严重的资源浪费、效率低下、公共服务成本日益提高等一系列问题。2007年，我国社保、救济、教育和卫生等公共服务性支出只占16.1％；而经济建设高达24％，行政公务费用为17％。这个比例显然是不协调的。
　　
　　(二)政府负担过重
　　且前我国地方公共服务提供过程中存在着总量不足、质量不高和地区间公共服务的不平衡问题，产生这些问题的原因之一就是地方公共服务供给的资金不足，尤其是欠发达地区公共服务供给的资金不足问题更为严重。如表1所示，2000——2006年，地方财政收入连年上升，而缺口也越来越大，可中央财政支出的比重一直低于地方，可见地方政府没有足够的资金来支持公共服务的发展。
　　
　　
　　(三)公共服务供给的不均衡
　　
　　城乡之间、东中西部之间的公共服务水平差距较大。例如，来自华农网的“数据：1978-2006年国家财政用于农业支出”显示，2006年全国农村人口8亿多，占全国人口总数的63.78％，但是2006年国家财政用于农业的支出为3172.97亿元，仅占当年国家财政支出的7.85％。政府在公共政策的制定中往往受到某些强大的利益集团的影响，因为他们的声音更能引起政府的注意，所以，往往比较频繁地出台针对这类人群的政策，而农民等一些弱势群体往往没有能力发出强有力的需求信号，所以对于政府来说显得不那么“迫在眉睫”，这往往导致了一种公共产品提供上的歧视。
　　
　　(四)服务意识淡薄
　　中国人心中的以是否为官、官职大小、官阶高低为标准来衡量人们社会地位和人生价值的观念是根深蒂固的，公众没有主人翁意识，为官者也没有将“人民公仆”内化到日常行为中去，所以“畏官”已然是一种传统。应该说，公众与政府打交道时看脸色短期内是很难改变的，尤其是在政府垄断了公共产品供给的情况下就更加突出。
　　
　　(五)民间组织发展缓慢
　　我国市民社会发展缓慢是有深层次原因的。上下五千年灿烂文明史中有两千多年的封建时期，两千多年的封建统治沿袭的愚民政策将公众排除在权力体系之外，权力集中在统治阶级，公众不关心也没条件关心政治，儒家思想和愚民政策让国人学会了中庸和缄默，“枪打出头鸟”的思想更是一代代传承下来，我们很少被要求表达自己的想法，也很少有表达自己想法的氛围，人们就这样失去了自我。人们在探讨政府与社会之间的关系时，会建议政府向社会放权，让社会学会自治，政府只要做好掌舵者就可以了，可是公众在面对政府一点一点的放权时，显得很迷茫，一方面，渴望它的到来，另一方面，真正面对它时却又不知所措。这是民间组织发展缓慢的原因，而政府对公共服务供给的垄断，会进一步促使公众对公共事务的冷漠，会阻碍民间组织的发展，进而影响到我国市民社会的发展。
　　
　　二、困境的原因
　　
　　产生以上诸多困境的原因毫无疑问是错综复杂的，本文试图从宏观和微观两方面着手。
　　
　　(一)宏观层面：没有树立以公共需求为导向的服务观
　　没有广泛树立服务观，更没有广泛树立以公众需求为导向的服务观。这主要体现在两个方面：
　　1.以行政计划替代公众意愿。形象工程、政绩工程到底有没有考虑到百姓的需求?其目的是为了领导个人的升官发财还是真正为了公众?如果说某些富裕地方大搞形象工程还可以勉强找到一点理由的话，那么许多贫困地区也大搞形象工程就劳民伤财、危害颇大了。试想，要是将这些钱拿出来做些实事，比如投入到基建或者义务教育中，可以说功德无量，但投到一些与当地经济不协调的项目中，无疑是肉包子打狗，使贫困地区的经济雪上加霜。
　　2.政策制定中的群众参与过少。没有公众参与的政策很可能会给政策推行带来障碍，随着公众主权意识的上升。政策的制定与出台必须将公众纳入进来，原因很简单，公共政策之所以叫公共政策，是因为它所涉及的对象是公众。如果没有公众参与，如何能保证公共政策的公益性?不少地方政府在作出重大决策时，公众甚至是不知情的，往往等到项目开工后才明白是怎么回事，就别提参与政策制定了。公共政策好坏与否，要由公共政策的直接利害关系人来评判，决策者与其作出不合适的决策引起公众不满，倒不如在政策制定之初就让公众参与，这样才能更好地实现公共福祉。
　　
　　(二)微观层面：供给能力有限与需求多元化的矛盾
　　我国现阶段的基本国情是人民群众日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾，笔者套用这个说法，我国公共服务领域的主要矛盾是供给能力有限与需求多元化的矛盾。
　　图1中线段AB、CD、AF均是预算线，曲线M1、M2、M3为无差异曲线，横坐标代表私人产品的购买量，纵坐标代表公共产品的购买量。预算控制线是根据居民目前的经济水平所能购买的私人产品和公共产品的量画出的，比如年

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收入五万元的家庭，可以购买最大量为OB的私人产品或最大量为OA的公共产品，无差异曲线是指按照这条曲线对应到横纵坐标上的私人产品与公共产品的任意组合，对消费者来说效果是一样的，无差异曲线越是向上，代表满意度越高，无差异曲线和预算线的切点，就是最优点，此时能够达到满意度。例如，某一段时间内，居民的预算控制线为AB，无差异曲线为M1，此时的政府能够提供最大量为0A的公共产品，此时最优点为E1；随着经济的发展，人们收入增加，购买力增强，需求变大，此时，人们的预算线上升到CD，与之对应的是需要最大量为OC的公共产品或者最大量为OD的私人产品，由于市场敏锐的嗅觉和较强的应变能力，可以提供最大量为OD的私人产品，但是政府的反应往往要滞后于需求，比如都是在人们提出要求或出现问题后相关政策才会出台，此时的政府不能满足提供最大量为OC的公共产品的要求，因而，人们只能退而求其次，将满意度降为M2。
　　
　　
　　三、公共服务多元化供给的提出
　　
　　如果单纯由政府来供给公共服务会出现“政府失灵”(政府提供的公共产品不可能兼顾所有群体)，如果单纯由市场主体供给会导致“市场失灵”(市场不愿意提供可以搭便车的公共产品)，如果单纯由民间组织提供的话，又可能出现“志愿失灵”(民间组织供给不足、供给的狭隘性、家长式作风和业余性)，那么多元供给的提出就顺理成章了。再看图1，如果能够引入市场主体或民间组织来弥补那部分差额CA，那么人们的满意度就可以上升到M3。在适当条件下，其他主体愿意提供公共产品。
　　如图2所示，其中字母所代表的意思分别是：MR：边际收益，MC：边际成本，MSR：边际社会收益，P：价格，Q：产量。对于企业来讲，只要边际收益大于边际成本，那么就存在利润空间，在趋利动机诱导下企业就会增加产量，一直到边际收益降低到与边际成本相等也就是无利可图时，这时的产量为Q1，价格为P1，是私人最优供给点。由于准公共产品具有正外部性，其边际社会效益曲线要高于私人效益曲线，这时边际社会效益与边际成本的交点要右移，对应的产量为Q2，如果让企业为了社会效益按照Q2的产量进行生产，那么根据市场定价原则，价格为P2，此时企业就要承担亏损，亏损价Ap为P1减去P2。需要明确的是，对于以追求利润为目的的企业来说，他们做出决策的依据必定是私人成本和私人收益之间的关系，一般不会去考虑社会成本和社会收益。对于提供准公共产品的非营利组织来讲，不会去追求利润，但也绝不会亏本运作，否则组织早晚要灭亡。那么如何实现最大社会效益?也就是谁来承担这部分差价?这恰恰就是营利组织和非营利组织能够承担公共服务供给的理论基础，即由政府对他们进行补贴，额度就是Q2×(PI-P2)。
　　
　　
　　四、多元供给机制的设计
　　
　　多元供给的机制可以多种多样，但是要坚持的设计理念应该是唯一的，就是以公众需求为导向，提供那些能够满足公众需求的服务，不要去搞一些政绩工程、形象工程等劳民伤财的工程。不能出现精英决策代替公众参与、行政计划代替公众意愿，要将服务的意识内化到日常工作中。
　　
　　(一)多元化的供给主体及相互关系
　　应该将政府、市场主体和民间组织都纳入到该体系中，建立政府领导的、多元参与的服务体系。这里有必要对多中心治理理论做一个中国化地解读，“多中心”应该指的是多元主体在处理各自擅长的领域内的公共服务时起主导作用，并不意味着多个权力中心。政府从其诞生之时就以权威和强制为特征，政府不会允许多个权力中心的存在，社会也不需要多个权力中心的存在。多元服务主体的存在，不能说是政府责任的分散，应该是政府责任的优化通过寻求一种对公共服务投入的合理定位和平衡，政府更有效地承担起公共服务职责。多元主体应该以政府为核心。市场主体、民间组织应该紧密围绕在政府周围，而政府要充当管理者、领导者，通过合理的指引达到一种“无为而治”的境界，形成供给领域的“一超多强”的局面。
　　
　　(二)多元化的供给方式
　　
　　公共服务供给方式很多，比如特许经营、合同外包、财政补贴等。其中，特许经营早在2002年住建部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中就提出来了，特许经营发展至今已经相对成熟，比如BOT模式(建造—运营一移交)是指政府通过契约授予私营企业(包括外国企业)以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府；TOT模式(转让—经营—转让)是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理，投资人在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报，并在合约期满之后再交回给政府部门或原单位的一种融资方式；合资模式等。
　　
　　(三)出台配套的法律法规
　　应当建立一套法律法规来保障公共服务多元供给的构建，比如在保障公众参与方面出台法律法规；在准入机制上设定一系列科学指标；明确供给主体享有哪些权利、要履行哪些义务；健全和规范财务制度等等。
　　
　　(四)完善监督机制、考核与激励机制
　　政府在公共服务的供给中扮演着中心人物的角色，是领导者和安排者，所以政府首先要对自己挑选的主体进行监督，准入机制和考核机制可以在这方面发挥积极作用：对于那些不具备特定条件和不能达到硬性标准的组织坚决不予准入；对那些已经参与供给但由于种种原因不能继续提供合格公共产品的组织可以限期整改，必要时予以清退；对那些能够按时、保质、保量地完成任务的主体进行必要的奖励，以提高社会参与公共服务供给的热情。通过政府进行强有力地监督，促进市场主体、民间组织能够持续提供高质的公共服务。由于公众是公共产品的消费者，公众的评价应该是最为重要的，所以，在建立各种评价体系时一定要考虑到公众的意见。另外，应该建立一种有法律保障的公众监督体系，对政府、市场主体和民间组织进行全方位的监督，充分调动公众的积极性。
　　过去，政府无处不在，因为当时需要管理的社会事务并不像当今这么复杂庞大，但是如果在当今社会条件下政府仍然试图无处不在的话，那么肯定需要比过去更加庞大的政府系统，就必然导致机构臃肿和效率低下，进而损害社会自治的积极性，阻碍市民社会的发展，阻碍有限政府、服务政府的建设。所以，应当积极倡导公共服务供给领域内的多元供给机制，充分调动全社会的参与热情，探索出一条成熟的供给道路，进而推广到其他领域，实现全社会的公共福祉。