【摘要】政府非税收入作为税收收入的必要补充,是政府财政收入的重要组成部分。但我国非税收入长期处于管理不规范、认识不统一、机制不完善的状态。改进和加强政府非税收入管理,理顺分配关系,进一步健全规范的非税收入运行机制和法制建设,加快综合预算管理,增强宏观调控功能,是政府非税收入规范化管理的路径选择。
　　【关键词】政府非税收入 规范化管理 路径选择
　　
　　非税收入作为与税收收入相对应的一个概念,是由我国“预算外资金”管理改革演变而来,并随着市场经济体制改革的深化和公共财政框架的建立而发展壮大。这标志着我国政府收入由按资金性质分类管理转变为按收入形式分类进行管理,并体现出我国在建立公共财政体系、规范政府收入机制上认识的深化。非税收入作为税收收入的必要补充是政府提供特定公共服务和准公共物品的主要来源,尤其在促进地方经济社会发展中占有重要地位。
　　一、政府非税收入的概念和管理范围
　　2004年7月,《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》中明确指出政府非税收入是指除税收以外由各级政府国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务,取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金,是政府财政收入的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。按照建立健全公共财政体制的要求,政府非税收入管理范围包括:行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收入、彩票公益金、罚款收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。
　　二、政府非税收入的现状、存在的问题及原因
　　1、我国非税收入的规模及态势
　　据财政部资料显示,2004年,全国政府非税收入规模大约1052亿元,相当于统计财政收入的39.8%。其中,中央非税收入为1627亿元,相当于本级财政收入的11.2%;地方非税收入为8896亿元,相当于地方财政收入的74.8%。保守估计,2006年全国非税收入超过2万亿元,相当于全国财政收入的50%以上。可以说,非税收入占据了地方财政收入的“半壁河山”,与税收收入呈并驾齐驱态势。据不完全统计,近年来,我国大部分省份财政性收入增长缓慢,但非税收入却相对增长较快,总额已达到或超过同期地方税收收入50%以上,甚至更多,成为名副其实的“第二财政”。辽宁省财政厅综合处处长范世权在《政府非税收入管理研究》一文中指出,政府经济职能的存在决定了政府采取多种手段取得收入的必要性,同时,由于可售性公共产品的永久性存在,决定了政府非税收入的永久性存在。
　　2、管理上存在的问题及原因
　　虽然各级政府在加强非税收入管理方面进行了许多探索,取得了一定成效,但随着财政改革的不断深化,现行的非税收入管理办法已不能完全适应新的要求,深层次问题日益凸显,亟待进一步规范和完善。
　　(1)立项审批制度不规范。我国政府性收费的立项与标准的核定主要以政府政策形式推行,导致收费名目繁多,范围过宽,还有些地方项目是依据地方政府或政府有关部门的行政文件设立的,使项目合规性和合理性受到质疑,有的收费项目标准超出实际成本许多成为变相乱收费,政出多门的收费项目还会产生重叠和矛盾。
　　(2)思想认识不统一。由于仍有部分政府非税收入没有纳入财政预算管理,一些部门单位对政府非税收入的财政属性及所有权、使用权和管理权缺乏正确的认识,认为这些非税收入不是国家税收,也不属于正规的财政收入,政府没有必要调控,财政也无须管理。有的收支挂钩,多收乱罚;有的隐瞒不报,坐收坐支,导致非税收入管理出现较为混乱的局面。
　　(3)征收管理机制不完善。由于政府非税收入的所有权、使用权和管理权没有真正归位,政府非税收入目前仍由各执收执罚单位分散征收,使得征缴管理模式难以统一。郑厚茂,吴熙文(2009)在对贵州省普定县非税收入的管理探析一文中描述:普定县现行的收费主体有财政、交通、国土、卫生监督、公安、司法、城建、环保、教育等多个部门,每个部门各有收费名目,而且一个部门收取多种费用。这种相互交织,多头管理,多头控制的规定看起来非常严格,但在实际执行中漏洞很多。一些执收执罚部门或单位在利益驱动下,违反国家规定自立收费项目;还有一些部门和单位擅自将行政事业性收费转为经营服务性收费为单位谋求利益,非税收入征管主体多元化,执收行为不规范,造成管理上脱节、收入流失、分配失控、监督失灵。
　　(4)法制和监督制度不健全。目前政府非税收入的管理从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节没有一套覆盖全国的统一、规范、系统的法律法规,法制化进程明显滞后。虽然2004年财政部印发了《关于加强政府非税收入管理的通知》,之后也制定了一些项目审批、标准审批、预算管理方面的办法,但是,现有的规章制度(各省)仅停留在部门规章层次,法律效力较低,权威性、严肃性不够,制度建设与非税收入规范化管理的要求差距较远,加之非税收入资金征收和使用监督制度严重缺位,政府非税收入管理仍然缺乏一套立法层次较高的法规制度、监管制度体系。
　　三、政府非税收入规范化管理的路径选择
　　加强政府非税收入规范化管理要按照科学发展观的要求,正税清费,分类规范,建立公共财政体制和转变政府职能,采取有效措施,实现财政部提出在2011年将非税收入全部纳入预算管理的目标。
　　1、明确管理地位,加快政府非税收入管理机构和法制建设
　　(1)强化对非税收入规范化管理重要性的认识。非税收入与税收收入同等重要,和税收收入一样具有同等的财政收入属性,在资源配置和宏观调控中扮演者不可或缺的角色。增强非税收入“所有权属于国家、使用权归政府、管理权在财政”的意识。明确非税收入是国家财政收入的有机组成部分,不能作为部门或单位自有收入,必须由财政部门统一归口管理,逐步推行“政府统一调控、财政集中管理、部门或单位组织实施”的非税收入管理模式。
　　(2)明确非税收入征管主体,统一管理职能。归并整合中央及各地财政部门内部分散的征管职能,在各级财政部门成立非税收入征收管理局,强调非税收入征收管理局是非税收入征收管理的唯一主体,财政部门与执收部门是委托代收关系。只有实现对所有非税收入的统一征收、统筹安排、统一管理,才能从源头上杜绝“三乱”,优化经济环境,最大限度地保证财力的集中,以满足政府实施公共管理和提供公共服务的资金需求。
　　(3)加快非税收入管理法规的立法进程。国外经验告诉我们,规范非税收入管理必须有法律作保障。建议全国人大结合我国政府职能转变和行政管理体制改革情况研究制定《政府非税收入征收管理法》,就政府非税收入的性质、范围、分类、立项、征收、管理以及支出规范等作出明确的规定。只有将非税收入管理的全过程纳入法律范畴之中,才能确保非税收入管理的规范性,真正使政府非税收入管理走上法制化轨道。
　　2、完善管理方法,规范政府非税收入管理过程和运行机制
　　(1)规范非税收入项目管理和征收标准管理。首先,严格收费项目立项审批管理。财政部门要做好审批前预审论证及听证工作,在源头上把好审批关。其次,科学制定政府非税收入征收标准,一是建立标准形成的公共决策程序,即调查、论证、决策、公示四个阶段,推进民主财政建设。二是确立定价方法,按照收费类别定价。如对于具有排他性和独占性的特许权收费,应按照市场价格确定收费标准;对于政府提供特定公共服务的管理性收费,应按照补偿成本或低于成本核定;其他兼有公共和私人混合受益特性的准公共物品,则应按照低于全部成本费用原则确定收费标准。三是建立公示机制,对新设立的收费项目应告知社会公众,必要时举行听证会,促进征缴双方严格按照规定执行。
　　(2)统一非税收入征收管理和支出管理。结合“金财工程”的建设,全面推行政府非税收入征缴改革。建立以《非税收入一般交款书》为主体、专用票据为辅助的非税收入票据体系,建立票证发放、核销制度,实现以票管收。在支出管理上,实行部门综合预算。按照财政部提出在2011年前将全部非税收入纳入预算管理的要求,将非税收入全部纳入各级政府的预算和决算。通过综合财政预算、国库集中收付、政府采购等方式,实现政府税收和政府非税收入的统筹安排和使用,使所有的财政性资金都归入财政视野,还其公共资金的先天性质,通过公共选择程序保障其用得其所,花得明白,有效。
　　3、提高管理能力,优化非税收入规模结构,增强调控功能
　　(1)分流归位,合理控制政府非税收入的规模结构。发达的市场经济国家,税收收入是财政收入的主体,非税收入是财政收入的补充。针对我国目前非税收入规模过大的现状和政府非税收入的作用,清理整顿行政事业性收费和政府性基金,将不体现政府行为的收费转为经营服务性收费,降低行政事业性收费比重;控制罚没收入增长,罚没收入必须严格按照法律、法规和规章规定收取;将一些具有税收特征的收费、基金改为税收;将体现政府行为或利用国有资产获取的收益纳入政府非税收入管理,形成非税收入新的增长点,提高国有资产收益比重。参照国外中等收入发展中国家非税收入的比重,将我国省级政府非税收入占财政收入比重控制在20%左右为宜。通过分流归位,理顺分配关系,减少社会不合理负担,优化非税收入规模结构。
　　(2)统筹安排,实行综合预算增强政府调控能力。目前,一部分非税收入已纳入预算内管理,还有一部分仍在预算外管理,即所谓的“双轨”运行。要改革这种局面,将政府非税收入统一纳入综合财政预算管理,由“双轨”变为“单轨”。统筹安排财政资金,打破部门“谁收谁用、多收多用、多罚多返”传统习惯,建立征收、预算、使用三分离的新型非税收入管理模式,通过编制部门预算由财政予以解决,强化政府对非税收入的统筹调剂功能,增强政府宏观调控能力。
　　
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